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中国社会报头版|把握特色和共性 促进城乡社区协同发展 ——访全国基层政权和社区建设专家委员会委员、华东师范大学社会发展学院院长文军


发布时间:2017-08-29


  记者:两年前,中办、国办印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》,当时您也进行了解读,新出台的《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》(以下简称《意见》)在农村社区方面有哪些新提法、新要求?

  文军:2015年中办、国办颁布的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》主要聚焦在农村社区建设领域,是对20世纪80年代以来我国城市社区建设的进一步延伸和拓展。这次新出台的《意见》则聚焦在城乡社区治理领域,不仅内容更为丰富,而且还明确提出了城乡社区治理的总体目标,为加强和完善城乡社区治理划定了一个时间表。《意见》明确提出到2020年,要基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。同时要求,再过5到10年,城乡社区治理体制要更加成熟定型,城乡社区治理能力要更为精准全面。这实际上不仅是为城乡社区治理指明方向,也提出了明确的要求和任务。此外,《意见》还在健全完善城乡社区治理体系中明确提出,基层党组织发挥的是领导核心作用,基层政府发挥的是主导作用,基层群众性自治组织发挥的是基础作用,各类社会力量发挥的是协同作用。可见,在城乡社区治理中不同主体的地位和功能定位是不一样的,从而避免了不同主体参与社区治理的责任不明,功能定位模糊的问题,对今后促进城乡社区有序治理和不同社区参与主体之间的良性互动具有重要指导意义。我认为这也是《意见》最突出的亮点之一。

  记者:请问什么是社区建设和社区治理,您能否简要介绍一下这两个概念的关系?

  文军:“社区建设”是一个具有中国特色的概念,它是20世纪80年代中后期由民政部所倡导的一项社会建设与服务活动,其内涵基本上相当于联合国在20世纪50年代所倡导的“社区发展”的概念,其目标就是要把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。“社区治理”的概念是十八届三中全会以后,随着国家治理体系和治理能力现代化战略目标和任务提出来以后,“社会管理”的理念逐步转向为“社会治理”,“社区管理”也相应地转变为“社区治理”。所以,对“社区治理”目前并没有一个比较权威的概念界定,有时候“社区治理”常常与“社区建设”交替使用。两个概念在内容和任务上有较多的交叉和重复,而且都强调在党和政府的领导下,依靠社区自身力量来解决社区问题。所不同的是,“社区治理”更加强调社区参与主体的多元性,参与过程和管理机制的系统性、整体性和协同性。

  记者:过去,在推进社区建设工作中以及出台的文件中,城市社区和农村社区基本上是分开进行的,《意见》将城乡社区整体部署、统筹推进,这对农村社区将产生怎样的影响?

  文军:20世纪80年代以后,我国社区建设首先是在城市开展的,城市社区建设已经积累了20多年的经验,而农村社区建设至今还处于起步和试点阶段。社区建设与中国改革开放一样是梯度推进,由城市逐步推进到农村地区的。在当前城乡统筹发展的大背景下,作为中央一项新的工作任务和制度要求,不可能像改革开放初期那样,在政策制定上再实行“城乡分治”的策略。因此,《意见》直接提出了要“坚持城乡统筹,协调发展”的基本原则,明确要求注重以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高,促进城乡社区治理协调发展。

  记者:城市里不少居民对社区缺乏归属感和认同感,这增加了社区治理的难度,农村社区是否存在类似的问题?相对于城市社区,农村社区治理存在哪些优势和短板?

  文军:由于城市社区的异质性高,居民之间的情感联系相对比较弱,导致不少居民对社区缺乏归属感和认同感,而农村社区则主要处于一种同质性的社会环境,是具有利益共同体(集体资产)、情感共同体(血缘地缘)和生活共同体(熟人社会)等多重特性的社会共同体。因此,我认为,从这种意义上来说,农村社区治理并不一定比城市社区治理要难。农村社区相对于城市社区而言,其更加具有传统意义上的社区内涵和本质特征,更容易培养居民之间的归属感和认同感,更有利于促进社区凝聚力的提升。当然,由于我们长期以来城乡发展的差异,在起步阶段,农村社区治理可能会面临比城市社区更多的困难,其主要短板在于农村公共服务体系不健全、社会组织不发达、专业服务和管理队伍缺乏、社区治理资金短缺、组织架构和管理制度还不完善等。

  记者:《意见》对加强农村社区治理提出了一系列要求,在您看来,目前农村居民对社区的迫切需求主要集中在哪些方面?

  文军:当前我国农村居民对社区的迫切需求主要集中在基础设施建设和公共服务供给之上。在基础设施建设方面,首先要着力解决农村社区垃圾处理、污水排放、秸秆焚烧以及散埋乱葬等环境问题,此外在农村道路建设、交通出行、自来水供应和电力保障等方面也要加大建设和保障力度。在公共服务供给方面,则要集中加快农村社区公共服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心以及各类便民利民服务项目的建设,让农村居民在教育、医疗、就业、交通、养老等方面享受更加完善的公共服务。

  记者:当前,一些地方“村霸”和宗族恶势力问题突出,在预防和惩治的同时,能否正确引导并发挥农村地区传统社会力量的积极作用?

  文军:如何预防、惩治“村霸”和宗族恶势力,防止“失控村”的出现,做好民主管理“难点村”的治理工作,可能在较长一段时间内会成为农村社区治理工作的一个重要内容。要做好这项工作,还是要继续通过深化农村社区治理制度、完善社区治理体系、提升社区治理能力来完成。在这方面,的确可以发挥农村地区一些传统社会力量的积极作用。比如,一些地方在农村社区治理中,成立了“乡贤会”,实行“村‘两委’+乡贤会”的农村社区治理模式,把在农村中有一定威望和影响力的乡贤组织起来,充分发挥他们在教化乡民、反哺桑梓、泽被乡里、温暖故土的积极作用,极大地改善了农村社会环境和精神风貌。

  记者:由于起点不同、阶段不同,在统筹推进城乡社区治理过程中,有哪些需要注意的问题?如何实现城市社区和农村社区优势互补?

  文军:由于我国城市社区建设先于农村社区建设,在农村社区建设具有后发优势的同时,也会在一定程度上受到城市社区发展逻辑的支配。对此,我认为必须从农村社区和城市社区各自的优势出发,因地制宜,突出特色,实现优势互补,协同发展。比如,可以采取城乡社区结对子的方式,将城市社区治理中较好的发展理念、优势资源、人才队伍、社会组织和治理经验等引入农村社区,既拓展了城市社区治理的空间,又推动了农村社区治理的发展。只要利用好自身的资源禀赋、基础条件、人文特色等社区优势,不断提升社区治理能力,就会最终促成既有共性又有特色的城乡社区治理模式。

  记者:去年底,新华社报道某省2012年建成及在建3250个新型农村社区,而到了去年年末有1366个新型农村社区陆续停建,直接损失600多亿元,且这些新农村社区规模普遍巨大,民间俗称“万人村”,您如何看待这种现象?推进农村社区建设,如何正确处理“政府政策规划”与“农民自发要求”的关系?

  文军:农村社区建设一定要从自身的实际条件出发,因地制宜,有步骤分阶段地进行。当前,一些地方为了加快农村社区建设,大搞村庄合并,实行大整合、大兼并、大跃进,出现了很多“万人村”“新市村”等巨型农村社区。这种现象说到底是一些地方政府的政绩工程导致的结果。社区建设有其自身的发展规律和逻辑,政府通过社区发展规划来引导本身是一件好事情,但如果脱离了居民自身的需要,不顾发展阶段和条件限制,盲目地用政策规划来强力推进,其结果势必会导致失败。因此,在农村社区建设和社区治理中,必须坚持自上而下与自下而上相结合,实现顶层设计和基层实践的有机整合,脚踏实地,让政府的政策规划真正体现出以人民为中心,真正反映出社区居民的自发要求和实际需求。


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记者|柳 旭

来源|中国社会报头版

编辑|吴潇岚



作者: | 信息来源:新闻网 | 浏览次数:45

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