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南方都市报丨全国行政区划论证专家林拓接受南都专访:撤县设区是"长效药",需加强后续评估, 建议挂钩考核问责


发布时间:2020-08-01


  撤县设区可以从根本上打破许多阻碍市域发展的限制条件,也确实带来了许多显性和隐性的红利,在短期内确实是有相当程度的激发作用,但撤县设区真正的战略价值尤为需要更加全面、更加长期的推动催化,这也是设区后一些地方感受度不强的根本性变化。可以说,撤县设区是“长效药”,不是“特效药”。

  我们对撤县设区成效最重要的考量,就是过三五年回头再看,调整后老百姓到底有没有受益?满意度如何?经济运行状况如何?营商环境如何?文脉是不是得以保护?要从这些方面来衡量。

——林拓


  目前,撤县设区改革继续保持着快速推进的步伐。

  6月份以来,芜湖、长春、成都、烟台、邢台、南通等6市拿到国务院批复将县改为市辖区,城市规模进一步扩容。其中,烟台撤销蓬莱县级市、长岛县,合并为蓬莱区,成为“无县”市。在这一轮新型城镇化浪潮中,撤县设区已经成为城市扩容的一个主要手段。民政部公开数据显示,过去十年间,全国共撤销141个县、同时增加了110个市辖区,县域数从1464个县减少至1323个,市辖区则从855个增加至965个。撤县设区背后是怎样的政经逻辑?什么样的城市适合县改区?改革成效如何?近日,南都记者专访全国行政区划论证专家、华东师范大学城市与区域科学学院教授林拓,作为长期关注行政区划的学者,林拓回应了撤县设区的关注焦点。


本轮撤县设区

进一步向次中心城市扩展


  南都:我们注意到,1978年至2016年间,县级市的比例大幅度压缩,由原来的近7成下降至不到6成,而市辖区则由原来的不到2成增长超过30%。为何会出现这一现象?

  林拓:相当长时期内,我国城镇化发展战略是“严格控制大城市规模,合理发展中小城市,积极发展小城镇”,曾出现了不少的“县级市”。为严格保护耕地、控制建设用地,1997年,国务院决定“暂停审批县改市”。许多省份陆续实行“扩权强县”和“省直管县”改革,而撤县设区几乎成为地级以上城市扩容发展的主要途径。

  2012年以来,新型城镇化战略和区域协调发展战略的稳步实施,尤其是近年来,我国城市化发展思路更加注重“以大城市引领的城市群和都市圈”,在推进中小城市发展的同时,撤县设区的进程也趋于加快。有的西部省会城市集聚了全省三分之一甚至近半的常住人口,却“拥挤”在几个狭小的市辖区,大城市病滋生,势必影响这些城市的可持续发展,需要通过撤县设区等方式优化城市格局。

  如何使我国优势地区有更大发展空间,是今后的重要战略命题。像深圳——北上广深一线城市之一,实际上,1979年1月撤销宝安县后设立的深圳市行政区域面积仅1997.47平方公里,换言之,现在深圳的行政区域仅仅是南方一个沿海县的面积规模。

  南都:从推进情况来看,这一轮撤县设区改革与过去有何不同?

  林拓:过去撤县设区主要集中在直辖市、省会城市、副省级中心城市,这些城市早期发展就比较快,比如武汉上世纪90年代末相继完成撤县设区,再比如深圳、厦门等经济特区城市,也很快通过撤县设区成为“全区化”城市。

  而这一轮撤县设区,在原有基础上进一步向次中心城市扩展,这也符合一些地级市内在发展的需要。在区域经济发展一体化的大趋势下,一些地级市发展壮大成熟,为适应区域协调发展的需要逐步撤县设区;而相对独立的县,沿袭以往发展路径面临的困难也越来越多,也更希望融入更大区域来发展。总体来看,这一轮改革更加突出以人民为中心的发展,更加强调统筹区域协调发展,更加注重发展质量,更加科学化规范化理性化。

  南都:如何理解“更科学化规范化理性化”?

  林拓:近年来“更科学化规范化理性化”是贯穿于撤县设区的调整前论证、审核、审批,调整中的组织实施以及调整后效果评估的全过程。新的《行政区划管理条例》经国务院常务会议通过,自2019年1月1日起实施;《行政区划管理条例实施办法》(以下简称“《实施办法》”)经民政部部务会议通过,自2020年1月1日起施行,对包括撤县设区在内的行政区划变更的必要性、科学性、合理性以及经济社会效益、主要风险源、风险点的排查情况等作出明确规定,绝对不是什么城市都能撤县设区。

  应该说,大家看到的是国务院批复的最后结果,但之前地方和民政等相关部门和人士做了方方面面大量的筹划、论证、评估、征求意见及优化方案等纷繁复杂又细致入微的工作,却很少见诸报端。《实施办法》规定,市、市辖区设立标准的内容应包括:人口规模结构、经济社会发展水平、资源环境承载能力、国土空间开发利用状况、基础设施建设状况和基本公共服务能力等;实施办法还要求行政区划变更要提供风险评估、专家论证、征求社会公众等意见的综合研判情况。民政部门组织拟订市、市辖区设立标准和镇、街道设立标准,应当会同有关部门对标准的实施情况进行评估,并根据评估情况按照规定的权限和程序调整标准。这在相当程度上弥补了以往行政区划管理的若干不足,切实加强了行政区划改革的科学化、规范化、法治化。


“集团化发展”

城市体量质量大幅提升


  南都:民政部曾组织十八大以来包括撤县设区在内的行政区划调整效果评估,实际效果如何?

  林拓:评估于2019年结束,我作为这一轮全国评估组的负责人之一,评估了十八大以来全国范围撤县设区的情况。我们主要是通过审查材料、明查暗访、个别交流,开座谈会等多种方式展开工作。全国各地大多数做得很漂亮,有的实际效果甚至超出预期,当然也有个别不尽如人意的,这份评估报告今后将择机发布。

  南都:从你的调研和研究来看,撤县设区能给城市发展带来什么样的好处?

  林拓:我国的县行政建制是地方行政区划的相对独立单元,与市辖区相比,具有更加完整的政府组织构架和相对独立的财权、事权。有的地方,打个比方,县就像是一个独立的公司,地级市就相当于一个集团,公司从原来县的独立发展,加入集团后可能获得更多的优质资源,发展得更好。

  对于县域而言,成为市辖区后无论是基础设施建设、公共服务提供、还是人才吸引、招商引资都能拥有更多优势。对老百姓来说,撤县设区最直观的影响是身份、户籍甚至快递地址的变化,最实惠的好处是市的优质医疗和教育等公共服务资源向县域的延伸和覆盖,甚至会对一些地方的房价产生影响,还有许多影响会在更长的时间跨度中潜移默化地体现,比如招商引资吸引力的增强,将带来更好的就业机会,促进收入水平提高。对地级市而言,市辖区的增设使自身获得更大的发展空间,也可能优化了城市布局,不仅带来城市面积、经济体量、人口数量等总量规模的提升,而且在很大程度上提升了区域资源的统筹配置能力,有些撤县设区的县原本也都是经济强县,在行政区划调整后通过进一步的基层政区优化、管理体制改革、产业优化布局等,地级市也可以更有力地推动整个城市协同发展。

  南都:有通过撤县设区,成功带动城市发展的案例吗?

  林拓:成功的案例很多,以成都撤县设区为例,成都既是四川全省经济发展主干,又是成渝地区双城经济圈重要极核,地位尤为重要。但随着人口和产业加速集聚,城市空间供给不足、先进制造业承载能力不足等现实问题日益凸显。2016年以来,成都市双流、郫县、新津撤县设区,代管简阳市等,对全市经济社会发展产生了深刻影响。

  一是强化核心功能。成都市以县级行政区划调整为契机,城市空间得以优化拓展,城市功能得以增强,全市生产力布局更为优化,整体势能全面提升。双流县、郫县、新津县成为市辖区,给全市经济社会发展带来了显著的积极影响,简阳市行政区域面积2213平方公里,代管关系调整后,是成都的区县市当中面积规模最大的,并由此引发成都发展格局产生了重大转变,从龙门山与龙泉山两山夹一盆地转变为以龙泉山为中心的一山两翼发展之格局,向东发展,与向西发展的重庆相向而行,还进一步巩固了成都作为全国第四大国际航空枢纽的战略地位,国家中心城市建设进入新阶段。

  二是重塑组织模式。县级行政区划的调整使成都市重塑城市经济地理,新设区的产业发展显著提档升级,产业发展迈向价值链高端。把产业生态圈建设作为城市经济组织和产业发展的重要方式,围绕构建现代化开放型产业体系。优化调整66个产业功能区及产业生态圈规划布局,形成了电子信息等7个千亿级产业集群,绘制形成集成电路、轨道交通、新型显示、生物医药等产业链全景图,有力推动了产业转型升级,现代产业体系基本形成。

  三是优化功能布局。县级行政区划调整形成的差异化的功能布局,使各区域的生态保护力度与生态承载力相匹配,构筑“人城产”高度和谐统一的宜居生活环境和核心竞争优势,整体推进成都全域城市绿化体系建设。以“西控”区域、龙泉山脉一带为重点,实施天然林资源保护和川西林盘治理,按照“可进入、可参与、景观化、景区化”的规划理念,启动建设城乡绿道、龙泉山城市森林公园等重大项目。

  可以说,近年行政区划调整推动成都实现空间格局优化、发展方式转变、城市能级提升,促进与重庆相向发展、协同发展,唱好“双城记”、建好“经济圈”。成都市2019年经济总量超1.7万亿元、排名居全国城市第7位,是副省级城市和省会城市中首个国家生态文明建设示范市。


撤县设区是“长效药”

不是“特效药”


  南都:从你的评估和研究来看,有没有撤县设区后,发展效果不如预期的?

  林拓:过去撤县设区有些现象是不容忽视的,一是合而难融,撤县设区后,新设区长期没有融入地级市的发展,名义上已经是市辖区,但在发展权限、干部队伍、资源配置等方面仍然相互疏离;二是设而难立,一些地方撤县设区后,尽管在行政建制上已经是区,但从发展理念、模式和路径上仍然延续着以往郊县的发展思路;三是过而难渡,为了保障区划调整后区域的平稳发展,撤县设区后通常会保留一定的过渡期,保持原有体制、政策、权限基本不变,但许多地方到期后继续延续,与原有的市辖区之间仍然有很大差异;还有地方试图一次性撤多个县设多个区,但统筹兼顾与融合发展难以达到预期效果。这些问题是需要深入研究甚至反思的,诸多原因尤须重视。

  过去的一个客观现实是不少地方重视撤县设区,但却对设区后的发展战略和综合配套措施考量有所不足。我们需要认识到,撤县设区可以从根本上打破许多阻碍市域发展的限制条件,也确实带来了许多显性和隐性的红利,在短期内确实是有相当程度的激发作用,但撤县设区真正的战略价值尤为需要更加全面、更加长期的推动催化,这也是设区后一些地方感受度不强的根本性变化。可以说,撤县设区是“长效药”,不是“特效药”。

  南都:盲目撤县设区,会带来怎样的后遗症?

  林拓:比如,有的地方改区后,房地产发展得到了促进,但实体经济的发展水平却没有发生实质性的改变;有些副省级市,县改区后级别确实是提升了,尤其是干部,但群众的感受度却并不明显;再有就是区域融合问题,市与区、区与区之间怎么融合,就像你和你的邻居突然都住进了同一间房子里,难免会有点隔阂,更何况是两个区的干部和群众;还有就是文脉保护和传承问题,原县大多对自身的文脉很珍惜,改成区以后,市里也很重视,但对于市来说,要保护的文脉资源很多,很难面面俱到,这些问题都存在。

  南都:怎样避免这样的问题出现?

  林拓:毋庸讳言,一些地方官员可能追求政绩,认为通过撤县设区扩大了管辖范围,不少数据变得靓丽了,是自己的政绩。也有县干部认为,调整后待遇甚至职级都会有所提升,所以很有动力去推动。但不宜用这种价值观来衡量,最重要的是看人民群众会不会受益,如果人民的意愿比较强,就应当坚定推动,反之则应当慎重对待。所以,我们对撤县设区成效最重要的考量,就是过三五年回头再看,调整后老百姓到底有没有受益?满意度如何?经济运行状况如何?营商环境如何?文脉是不是得以保护?要从这些方面来衡量。而不是成为一种权力博弈,你兼并我、我兼并你。

  近年来可喜的是,片面的政绩驱动等现象正在减少,新近的动向是,市里和县里都从发展大局考虑,都愿意付出一定的代价,在设区问题上形成高度共识,但面临的新问题是,有的地方发展思路变化并不大,甚至仍然是原本的县域思维。尽管不少城市向新设区调配了优秀的一二把手以及副职领导,但很多中基层干部毕竟难以短时间内克服长期形成的思维惯性与路径依赖,设区之后仍然任重道远。

  南都:到底什么样的地方适合撤县设区?

  林拓:民政部目前虽然针对撤县设区的标准做了充分研究和反复论证,但我国国情复杂,地域差异巨大,不仅东部、中部、西部、东北几大区域千差万别,具体到省域也存在明显差异,目前还很难有严格统一标准,这就要具体问题具体分析。即便是通常认为的撤县设区可以扩大城市空间,其实也不尽然。我国城市普遍存在着全域范围内市辖区与周边县或县级市经济强度的差异。在“弱县”城市中,市辖区经济强度则远高于本市行政区划全域,这类市辖区过小、市辖区土地开发强度又过高的城市,“撤县设区”目前仍不失为一种有效的策略;但在“强县”城市中,现有县(县级市)开发强度已经很高,市辖区的土地开发强度甚至低于本市行政区全域开发强度,这类城市即便是未来撤县(市)设区,在不放开建设用地指标限制的前提下,城市建设用地总规模也难以有很大的提高,所谓扩大城市空间也大打折扣。最关键的是坚持基本取向下的科学把握和考量。比如城市化率太低的就不适合撤县设区,但如果有战略意义的会考虑优先级。最终还要保证改了之后的收益,要适应大的统筹规划。


撤县设区审批通过

仅是“入学”而非“毕业”


  南都:有观点认为,撤县设区会影响到县级自主权以及地方发展县域经济的动力。

  林拓:过去有观点认为,撤县设区后,县域的财权、事权都要上收到市里,可能会进一步影响县域经济发展的内在动力。但实际上,这要辩证看待。过去县有财权有事权,但发展实力、可支配的资源都有限,不少是单打独斗,大量的基础设施都要依靠自身财力的投入,倘若财力不足,就难以大幅改善,这也是造成城乡二元结构的部分原因。此外,过去县一级的治理能力有限,县本身自主权过强的时候,往往会产生权力过大而滥用的现象,产生某些不良现象。有些职权由市一级层面统筹,效果会更好。

  南都:撤县设区要减弱县自主权,地方会不会有阻力?如何破除阻力?

  林拓:区域统筹发展将是未来的大趋势,撤县设区的整体方向是正确的。国外城市化进程中已经形成了大都市圈的格局,我们不能是星星点点的城市化。同时也要看到,撤县设区是城乡与区域发展到一定阶段的产物,条件不成熟的情况下阻力当然会很大。10多年前,很多经济强县或县级市,不愿意撤县设区。时至今日,有些态度仍然相当坚决,有些却变了,乐于尽快撤县设区,有的甚至积极性比市里更高,这与地方发展和治理水平不无关系。一些省直管的县,本来跟省厅非常熟悉,跟省里直接交流,现在改为市辖区,中间就隔了一层,省管成了市管,财权、事权都会产生一些变化。实际上,过多地纠结于市县之间的权力博弈,未必合适,最关键的在于撤县设区是不是以人民为中心的发展,能不能真正实现区域统筹协调发展。

  南都:对新一轮撤县设区的推进,你有什么建议?

  林拓:既要以省域和城市群为单元全面布局,又要因时因地制宜,稳步前行,不宜过快盲目冒进。现在国家明确要求,行政区划调整一定要系统严谨的科学论证,要广泛征求公众意见。但有些地方报送的满意度报告高达百分之百,行政区划调整关乎方方方面的利益变化,真的会每个人都满意?这难免存在隐忧。还有一个问题是,一些地方县改区,从论证到实施都很科学,但为什么改成区几年后还是不够理想?需要明确的是,撤县设区国务院审批通过,仅仅是“入学”了,并不是“毕业”。

  不少地方都是审批通过了很开心,但后续发展有待跟进。撤县设区是非常稀缺的制度资源,这么宝贵的制度资源要珍惜,一定要很好地整体规划发展。现在全国很多地方已经充分认识到行政区划调整仅仅是前半篇,更重要的是做好区划调整后的后半篇文章,这是应该倡导和鼓励的。我们也在探索县改区的后续问题如何更好地解决,后续发展如何更好地推进。

  新《条例》要求,“上级人民政府应当加强对下级人民政府行政区划管理工作的监督、指导。”民政部提倡要有后续评估,而评估后怎么完善机制还有待明确。建议评估结果跟考核问责挂钩,且力度要大,真正推动地方落实改革成效,真正实现撤县设区的初衷,促成城市群的整合发展,实现高质量的融合发展。


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记者丨蒋小天

来源丨南方都市报

编辑丨李梓昕

编审丨戴琪


作者: | 信息来源:新闻网 | 浏览次数:10

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